10月11日晚，距离2026年中期选举仅几周，一名联邦法官下令特朗普政府停止播放由纳税人资助、旨在赞扬总统唐纳德·特朗普的电视广告。

然而，两则广告在法院设定的截止日期后仍继续播出，其中包括在《60分钟》和《ABC晚间新闻》时段播放的广告。

这些广告违反了国会延续数十年的一项禁令，该禁令禁止使用联邦资金进行未经授权的宣传和公关。然而，国会的共和党领导人几乎没有采取行动来阻止总统的这笔广告开支，最终将挑战这些广告的责任留给了外部组织和一位政治候选人，由他们向联邦法院提起诉讼。

这一事件反映了特朗普第二任期内更为广泛的变化。在涉及联邦支出、政府机构和军事行动的多起争议中，政府的权力要么受到法律限制，要么属于立法机构的权限范围。

但执行这些限制的责任，正越来越多地落到立法机构之外的组织、机构和个人身上。

作为一名研究美国总统制度和协商民主的学者，本文作者密切关注国家最高行政长官如何行使权力以及如何与公众沟通。当总统能够违反规则、无视民主规范而不承担后果时，公众可能会变得愤世嫉俗，对自治理念失去信心，这种前景令人担忧。

一旦这种情况出现，民众可能会认为法律的选择性适用取决于谁掌握权力，从而对负责问责领导人的机构失去信任。他们还可能开始把问责的缺失当作政治生活的常态，削弱民主政府赖以运转的公众期待。

实际上的豁免

在回避对总统问责方面，国会并不是唯一的政府部门。

2024年7月，最高法院在总统任职期间依据宪法“核心权力”采取的行为方面，给予总统免受刑事起诉的广泛保护。在“特朗普诉合众国”案中，最高法院裁定，前总统依据宪法专属授予总统的权力所采取的行为不受刑事追诉。除这项“绝对豁免”外，大法官们还授予其他公务行为“至少推定豁免”的待遇。

判决中，最高法院的保守派多数将公务行为的界定扩展至总统职责的“外围边界”，并禁止法院在判断某一行为是否属于公务行为时审查总统的动机。

这项判决只涉及刑事责任，并未削减宪法赋予国会的权力：调查总统行为、控制联邦支出、制定法律限制，以及在严重情况下启动弹劾。

然而，从宣战权到财政支出等多个领域，国会中的共和党多数派基本拒绝针对特朗普行使这些权力。他们的默许正在促成一种新型官方保护，作者称之为“实际豁免”。使用这一概念时，作者借鉴了研究美国刑罚体系中权力滥用问题的学者的成果。

这些学者认为，法律障碍、机构迟疑和政治激励有时会让追究公职人员责任变得非常困难，即便法律本身表明已经存在违法行为。如今在国会、法院与总统之间，这种局面似乎正在越来越多地上演。

国会不再捍卫自己的法律

电视广告案展示了“实际豁免”的困境所在。

在反对临时禁令时，特朗普政府的律师没有反驳原告——公益组织“共同事业”和两家工会——关于这些开支违反联邦拨款法的主张，而是辩称原告不具备起诉资格，并称由于广告活动即将结束，案件已无实际意义。

这些论点在法院未能成立。但政府的抗辩表明，当国会不行使其宪法赋予的角色时，即便相关法律限制本身十分明确，执法也可能相当困难。原告要胜诉，必须证明自身受到了具体损害，并说服法官介入。而在这一过程中，受争议的行为往往仍在持续。

在本案中，总统继续违法使用公共资金，而共和党主导的国会保持沉默，尽管被侵蚀的正是它自己的职权。

特朗普反复试探的另一条边界，是所谓“钱袋权”，这是立法机构最重要的宪法职责之一。总统只能在国会授权的用途范围内使用联邦资金。《1974年扣押控制法》保护国会的拨款决定，防止总统绕开拨款方案。

2026年9月，特朗普政府取消了超过8亿美元经国会批准的支出，涉及移民服务、气候变化和少数群体民权领域。取消是通过所谓“口袋式扣押”的操作完成的。政府刻意选择时机，使国会难以审议或阻止这项扣押。负责审查纳税人资金使用情况的独立机构政府问责局表示，这类手段违反联邦法律。

事件发生后，少数国会议员曾试图介入阻止扣押，但共和党多数派阻止了他们的努力。

制度制衡的瓦解

三权分立将权力分配给立法、行政和司法三个政府部门，以防止权力过度集中于任何一处。

宪法的缔造者们预期，不同部门的官员会为维护自身权力而相互竞争。在《联邦党人文集》第51篇中，詹姆斯·麦迪逊提出，维持三权分立确立的平衡，有赖于公职官员的野心彼此冲突。国会议员之所以会抵制总统的越权，是因为越权行为削弱了他们自身的权力。

激烈的党派政治让这一安排变得复杂。

法学者达里尔·莱文森和理查德·皮尔德斯的研究显示，如今政治竞争主要发生在政党内部和政党之间，而非政府部门之间。当一个政党同时控制国会和总统职位时，议员推进本党议程的动力可能超过捍卫本机构宪法职权的动力。

特朗普对共和党选民的影响力进一步强化了这种激励。反对他的议员可能面临公开羞辱、党内初选挑战和政治支持减少的风险。因此，捍卫国会职权的即时政治代价——往往也是个人代价——可能比放任总统权力扩张更高。

其结果是一个这样的政治体系：总统可以采取可能违反联邦法律、破坏民主规范、侵蚀国会宪法职权的行为。

麦迪逊的宪政设计假定公职官员会捍卫被托付给他们的权力。特朗普第二任期中浮现的对美国宪政体制的威胁在于，国会领导人已开始将这些权力视为可弃之物，使总统能够在实际豁免的状态下行使权力——他几乎不必担心来自制度层面的实质性后果。

作者简介

斯蒂芬妮·马丁（Stephanie A. Martin，昵称Sam），博伊西州立大学弗兰克与贝辛·丘奇公共事务讲席教授，“对话”网站之友。

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