美韩“战时指挥权”之争：一个想要自主，一个“以拖待变”？

2026年11月2日，韩国总统李在明在就2027年度预算案发表施政演说时，把从美国收回战时作战指挥权列为政府国防建设的重点。

韩国政府公布的预算显示，韩国2027年国防预算拟同比增加8.2%，首次突破70万亿韩元。资金投入将用于满足指挥权移交所需的军事力量。

对李在明而言，收回战时作战指挥权是他任期内的重要政治承诺。

朝鲜战争结束后，韩国军队指挥权长期由驻韩美军掌握。1994年韩国收回“平时作战指挥权”后，多任韩国总统曾主张收回“战时作战指挥权”，韩国多任防长赴美会晤、协商，但移交进程屡屡受阻。

在这场不对称的同盟博弈中，韩国虽然力争推动移交，却难以掌握主动权。

2026年10月14日，驻韩美军司令泽维尔·布伦森援引朝鲜导弹发射事件称，“（韩美移交作战指挥权的）条件已经改变，需要符合新的标准”。这一表态被外界解读为，韩国战时指挥权的移交时间，或将再度延迟。

“韩国能否拿回战时作战指挥权，不仅仅取决于韩军自身的实际能力，还取决于美国如何看待东亚战略环境，以及如何定位美韩同盟。”上海对外经贸大学朝鲜半岛研究中心主任詹德斌向南方周末记者分析，韩国希望借助同盟现代化实现自主国防，美国则想利用韩国追求自主国防的机会将其更深程度纳入美国的地区战略体系，“双方看似相向而行，实际战略目标却并不完全相同”。

从“移交”到“收回”

“由于情况发生了变化，我们有了新的标准。”10月14日，在华盛顿举行的一次印太主题峰会上，驻韩美军司令布伦森分享了对朝鲜半岛“战时作战指挥权”的看法。

他以朝鲜当周发射的导弹为例，佐证新标准的必要性。“随便翻翻报纸就知道，情况确实不同了。”

布伦森的言论传回韩国后，韩国国防部于次日反驳道：“如果我们不断改变规则，作战指挥权的移交将永远不可能实现。”

位于韩国首尔以南约70公里处的汉弗莱斯营，占地约1468万平方米，是驻韩美军司令部所在地，也是美军境外面积最大的军事基地。作为驻韩美军司令，布伦森指挥着约28500名驻韩美军，并同时担任韩美联合司令部司令。

依据现有的指挥框架，和平时期，韩国的军事指挥权由韩国联合参谋议长行使。一旦朝鲜半岛进入战时，驻韩美军司令将接管驻韩美军和约57万韩国现役军人，进行作战调度、兵力统筹及战略部署等。

一个主权国家，战时指挥权却掌握在他国手中，这一世界罕见的国防部署，源自朝鲜战争的历史遗留问题。

李在明政府正在加速扭转这一状况。按照他的设想，2030年之前，韩国将与美国完成战时作战指挥权交接。届时，韩美联合司令部将由一名韩国四星上将担任司令，美国将领则担任副司令。

自竞选总统以来，拿回战时军事指挥权，便是李在明力推的重要政治和军事议程。

早在2025年5月，李在明所属的共同民主党就将“推动收回战时作战指挥权”，列为总统选举十大政策承诺，并提交韩国中央选举管理委员会。

次年3月，李在明就任韩国总统后首次主持召开全军主要指挥官会议时强调，为应对急剧变化的安全环境，自主国防必不可少，韩国“将尽快推进战时指挥权的收回工作”。

5个月后，他在国务会议上明确表态，要在自己任期内，即2030年前完成战时作战指挥权移交工作‌，并强调“不能出现丝毫差池”。

“李在明推动收回战时作战指挥权，不仅着眼于军事指挥权本身，也将其视为彰显国家主权、增强战略自主的重要象征和政治工具。”詹德斌分析，韩国长期面临两难，既担心被美国抛弃，又担心被卷入美国主导的战争。收回战时作战指挥权，有助于提升韩国在军事和安全事务上的自主决策能力，减少对美依赖，降低被卷入美国主导的地区冲突的风险。

针对布伦森的此番争议言论，李在明10月19日明确回应，“关于战时作战指挥权，韩国必须尽快收回，且完全有能力做到”。他表示，韩国是一个自主的独立国家，理所应当且完全有能力独立承担国防责任。虽然国防开支也涉及韩美之间的协商，但韩国正在大幅增加国防投入。

“虽然我们使用了‘移交’这种说法，但实际上应该用‘收回’或‘归还’。”李在明说。

“韩国长期使用‘移交’，但现在李在明政府更强调‘收回’，这一措辞变化传递出更为强硬的政治姿态。”吉林大学东北亚研究院国际政治研究所副所长王箫轲告诉南方周末记者。

每年年底，“韩美安保会议”（SCM）会轮流在首尔与华盛顿举行。会议期间，韩美防长定期会晤，进行高级别安全磋商。

不过，韩国国防部10月宣布，今年的韩美安保会议可能推迟至2027年初。这是自1998年以来该会议首次延期至次年。有媒体猜测，会议延迟，可能与战时指挥权移交议题有关。

韩国国会今年9月对国防部审计时，议员金炳柱（音译）质疑：“如果美方未能在今年12月的韩美安保会议（SCM）上达成协议而导致会议破裂，我认为，我们应该宣布独立行使战时作战指挥权后，再行召开会议。”

围绕战时指挥权的此番争论，将韩美双方的潜在分歧推向了前台。

进步VS保守，一场政坛接力

战时作战指挥权归属，是韩国延续了数十年的历史问题。围绕是否以及何时从美国收回，韩国政坛始终存在分歧。

韩国国家记录院收录的一份档案显示，1950年7月14日，时任韩国总统李承晚通过美国驻韩国大使，正式递交一份备忘录，宣布将韩国陆、海、空军的作战指挥权授予联合国军总司令麦克阿瑟。

朝鲜半岛达成停战协定后，这一作战指挥安排仍延续下来。1978年，韩美联合司令部成立，战时联合防御指挥体系逐步形成，韩国在战时对军队的指挥权完全掌握在美国手中。

随着韩国国力提升及民族自主意识增强，围绕收回战时作战指挥权，多届韩国总统开启政坛接力。

这一诉求最早可以追溯至1987年。当时，韩国总统候选人卢泰愚首次提出收回作战指挥权。经过多轮谈判，美韩两国于1994年达成协议，对指挥权进行分割。和平时期军队由韩国军方指挥，一旦发生战争，指挥军队作战的权力由美韩联合司令部掌握。

“1994年，朝鲜半岛爆发第一次核危机，为美国继续掌握战时作战指挥权提供了理由。美国保留这一权力，一方面是为了维持对韩国盟友的控制，另一方面也是为了在朝鲜半岛及周边地区开展军事行动时拥有更大的自主空间。”中山大学国际关系学院教授毕颖达向南方周末记者分析。

此后，推动移交战时作战指挥权的接力棒，交到了韩国进步派手中。

进入21世纪后，韩国进步阵营卢武铉政府向美国正式提出收回“战时作战指挥权”。他将这一问题上升至国家主权层面，强调收回战时作战指挥权是“重新确立国家主权”，也是纠正不符合宪法精神的非正常状态。

2007年2月，韩美两国商定于2012年4月17日移交战时作战指挥权。然而，接下来数年间，半岛局势因朝鲜核试验、韩国“天安”号舰沉没而骤然升温，韩国保守派政府开始重新评估移交风险。

移交计划由此遭遇第一次延期。2010年6月，时任韩国总统李明博与美国总统奥巴⻢达成协议，将原定的移交⽇期推迟⾄2015年12月。

同为保守派的继任者朴槿惠，进一步改变了移交路径。2014年4月25日，她与美国总统奥巴马在首尔举行会晤，重新审视原定于2015年进行的战时作战指挥权移交时间。

随后，双方批准并签署了《基于条件的作战指挥权交接计划》，将指挥权移交从具有明确时间节点的政治承诺，转变为需要持续接受军事能力评估的长期进程。

“朝鲜连续进行核试验和导弹试验，加剧韩国保守政府对半岛安全状况恶化的担忧，促使其转而寻求强化与美国的关系。在此背景下，收回战时指挥权，韩军可能无法独立应对朝鲜的核威胁和导弹威胁。”詹德斌分析。

在他看来，条件式移交机制的难点在于，相关条件如何评估并没有完全客观、统一的标准，尤其是对半岛安全环境的判断，具有较大的主观性。

2018年6月，美国时任国防部长马蒂斯访韩期间，与时任韩国防长宋永武会面。据韩国国防部事后公报，“战时指挥权相关准备工作取得相当大进展”。甚至有媒体乐观地估计，“原定于2023年的移交时间可能适当提前”。

八年过去了，韩国的预期显然再次落空。

多年来，韩国政府的话事人走马灯一样轮换交替，许下的政治承诺却一个个沦为空头支票。如今，接力棒交到了李在明手中。

就在李在明近日宣布2027年国防预算后，保守阵营同样发出了“倚美求安”的另类声音。

前国民力量党议员白承柱近日在社媒节目中表示，李在明政府的做法固然值得称赞，但这是“为了政治利益而与美国制造不必要的摩擦”。

“没有必要仓促移交战时作战指挥权。”他认为，“有条件地移交战时作战指挥权才是正确的做法。我们应该和布伦森增加对话。”

有受访学者提出，韩国收回战时指挥权的进程，像一枚被政治周期驱动的钟摆，随着进步派与保守派交替执政而反复摇摆。

“韩国国内对于是否收回战时作战指挥权并未形成统一立场。进步派政府通常更积极推动移交，强调民族自主性，将战时作战指挥权视为国家主权的象征。保守派政府则相对谨慎，更强调韩美同盟，倾向于依托美国提供的安全保障。”詹德斌表示。

“以拖待变”，同盟分歧

李在明政府希望在总统任期结束前，即2030年6月前，完成从美国手中收回战时作战指挥权。

10月19日，李在明谈及这一目标时，将韩国的常规军事实力作为重要依据。他表示，如果不考虑核武器，仅从常规军事力量来看，韩国的军事实力位居世界第五。

“与文在寅时期相比，李在明认为收回战时作战指挥权的时机更加成熟。当下，韩国的军事实力有了进一步发展，国防工业产品的质量也确实出现了质的飞跃。K9自行火炮和K2主战坦克，都在国际市场上获得广泛认可。这些进展增强了韩国的信心。”王箫轲分析。

但韩国对自身军事实力的信心，并不意味着已经满足美国设定的移交条件。

2026年4月，驻韩美军司令布伦森在美国国会听证会上表示，美方已经向五角大楼提交路线图，计划最迟于2029财年满足战时作战指挥权移交的相关条件。

但六个月后，布伦森在华盛顿出席印太主题峰会时，首次公开质疑既定评估条件体系的有效性。韩国担心，布伦森是在以环境变化为由，借此推迟移交。

王箫轲认为，美国对韩国收回战时作战指挥权的态度，存在两种相互拉扯的倾向。

“一方面，随着美国调整全球军事部署，美军有意向从朝鲜半岛抽调部分力量，将半岛防卫的主要责任交给韩军，美军则更多承担防空、后方支援和战略支援等任务。但另一方面，美国希望将美韩同盟的性质，从专门负责半岛防卫，转变为服务于美国更广泛的地区战略，仍希望保持对韩国军事力量的影响和协调能力。”王箫轲解释。

在王箫轲看来，韩国战时作战指挥权移交的核心障碍更多在于政治层面，而非单纯的军事能力问题。

“从常规军力对比来看，韩国军事实力增长明显，朝韩力量对比早已发生变化。与此同时，美韩已经建立延伸威慑机制，弥补韩国自身缺乏核威慑能力的短板。朝鲜是否足以构成推迟移交的理由，并非单纯的军事判断，背后还涉及美国对韩美同盟指挥体系和战略安排的政治考量。”

詹德斌亦表示，美国过去一直强调驻韩美军主要是为了应对朝鲜威胁。但从大约20年前开始，美国逐渐将驻韩美军的角色从防卫朝鲜转向牵制中国，希望借助韩国的军事力量，特别是在应对台海局势时，获得韩国的协助。

“如果韩国没有独立的战时作战指挥权，韩军能够继续处于美军的指挥体系之下，自然更有利于美国推动自己的全球战略。”詹德斌说。

李在明并不是首个强调要在任期内收回战时作战指挥权的韩国总统。

2017年，文在寅当选总统后，也将任期内收回战时作战指挥权列为重要执政目标，但直到2022年5月卸任，这一目标仍未实现。

李在明能否实现韩国进步派系的政治诉求？多位受访专家均告诉南方周末记者，最终的结果仍面临很大不确定性。

“历史上，美国从未将军事指挥权交由第三国。李在明政府能否如愿以偿，主要取决于美军的态度。眼下，美国正采取‘以拖待变’的策略。”王箫轲说，李在明目前的支持率比较低，他对美国采取强硬措施的立场能够坚持多久，尚不得而知。

在毕颖达看来，对韩国的战时作战指挥权，美国当前并不愿意轻易放弃。

“美国希望韩国在第一岛链防卫上主动分担责任，但又不希望地位和实力不断提升的韩国摆脱美国的控制。”毕颖达解释说，美国新版国家战略的意图并非要弱化其在亚太地区的影响力，而是寻求调整护持霸权的同盟运作方式。美国希望日韩等盟友承担更多一线防卫责任，但这并不意味着美国愿意放松对盟友的控制。恰恰相反，当美国要求盟友承担更多军事责任时，会动用“综合工具箱”加紧对盟友的战略约束。

南方周末记者 王航 刘佳伦

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