卖地收入降27.9%，地方财政的压力不只是少了一笔钱。旧燃料退潮、杠杆受约束，一台跑了二十多年的机器，到了必须换挡的时候。

2026年前三季度，全国国有土地使用权出让收入16087亿元，同比下降27.9%；相关支出25565亿元，同比下降18.5%。这两项不能直接相减成“卖地亏损”：相关支出还可由结转资金、专项债等来源安排，也包含征地拆迁、土地开发等支出。真正值得注意的是，土地收入下降得更快，旧项目和配套成本却不会同步消失。

再看一般公共预算，前三季度全国一般公共预算收入172292亿元，同比增长5.1%。税收收入增长6.1%，但地方本级收入只增长2.7%；同期地方一般公共预算支出177379亿元，增长0.2%。地方财政的压力，已经不只是少一笔卖地钱。

一台跑了二十多年的机器有三个关键部件：土地是燃料，城投是放大器，考核方式是方向盘。现在旧燃料退潮、杠杆受约束，地方必须换一种跑法。这种紧更多是结构性的，不能指望熬过一两年就自动回到从前。

土地：从沉睡资产到地方现金流，再到退潮

我国城市土地属于国家所有，农村和城市郊区土地除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。地方政府出让的是国有土地使用权，不是土地所有权。1987年，深圳公开拍卖国有土地使用权；1988年修宪后，土地使用权可以依法转让，土地开始进入市场化配置。

1994年分税制改革后，地方承担大量公共服务和建设任务，土地出让收入逐渐成为重要财源。1990年代初，全国土地出让收入规模还很小，真正的变化发生在住房商品化和房地产信贷扩张以后。地价不是从地里自己长出来的。有没有住房需求、信贷能不能进入、人口是否持续流入，决定了土地能卖多少钱。

1998年前后，外需受亚洲金融危机冲击，扩大内需和稳定就业成为重要任务。地方又承担教育、医疗、养老和基础设施等支出，住房和土地市场就成了撬动投资的重要抓手。1998年7月，国务院发文停止住房实物分配，推进住房商品化；同年土地管理法修订，城市建设使用土地进一步纳入依法审批和国有土地供应体系。住房、土地和信贷的闸门相继打开。

此后，人口进城、家庭成家和信贷扩张共同托起住房需求，土地从沉睡资产变成地方财政的现金流。到2020年，全国土地出让收入升至8.4万亿元。理解它怎样涨起来，就能理解它为什么会跌下去。住房需求高峰已过，城镇化速度放缓，供地政策也开始强调盘活存量。2026年自然资源部38号文明确，新增建设用地优先保障重大项目和民生事业，原则上不用于经营性房地产开发。2025年土地出让收入41518亿元，比2021年高点减少约4.6万亿元；2026年前三季度又下降27.9%。这不是短暂打盹，而是旧模式在退潮。

城投：卖地是加法，抵押借钱是乘法

第二层，真正厉害的不是卖地，而是拿土地和公共资源去融资。卖地是加法，抵押借钱是乘法。过去地方政府直接举债受到严格约束，各地于是通过城投平台承接土地、水务、道路等资产，再由平台融资建设。城投以地方资产和项目现金流获得贷款、发行债券，把未来收益提前变成当下投资。

地价上涨时，抵押物升值、融资更容易；借来的钱又修路、建新区，继续推高周边地价预期。这条链子还连着建筑商、供应商和金融机构。城市开发一旦依赖持续扩张，停下来就会同时影响很多环节。乘法反过来就是除法。地价回落，抵押物缩水，融资成本上升，资金链就会吃紧。

过去建设的大广场、道路、地铁和新区还要年年维护。建设花一次钱，运转却要持续花钱。如果收入下降、利息又高，地方信用和公共服务都会承压。这些年的债务置换、融资平台转型和化债安排，都是在降低利息、拉长期限，逐步拆解过去积累的杠杆。这个过程不会只用一两年。地方今天觉得紧，很大一部分是在给过去的乘法还账。

考核：方向盘变了，旧激励退出，新激励还在建

第三层，是考核和治理方式已经改变。过去相当长时间，投资和GDP增速是地方竞争的重要指标，地标工程和新区建设最容易形成看得见的成绩。2013年，组织部门明确提出不能简单以GDP增长率论英雄，要把债务、生态和民生纳入考核。地方政府举债也开始受到更严格约束。

同年全国政府性债务审计显示，截至2013年6月底，各级政府负有偿还责任的债务约20.7万亿元。2014年，国务院进一步明确剥离融资平台公司的政府融资职能。此后，地方债务管理一路收紧。收紧是必要的，不收风险更大；但如果财力和事权不匹配，基层也会出现有任务、缺手段的矛盾。考核如果只盯局部数字，就容易出现每个环节都完成任务，合起来却效率不高的内耗。比少几千亿元收入更值得警惕的，是旧激励退出以后，新激励还没有完全建立。

出路：让资源流动，培育稳定税源，从“房东”变“管家”

那么出路在哪？一条路是让资源和指标在国家统筹下流动。2018年起，跨省域补充耕地实行国家统筹。耕地后备资源不足的地区为重大建设项目补充耕地，可以按规定缴纳统筹资金，由国家在资源较丰富地区落实补充任务。这是一种带有资源补偿性质的转移机制。碳排放权、水权、林票等工具，也在探索给生态资源定价。这些工具规模有限，替代不了土地财政，却能让保护资源的地区获得更合理的回报。

另一条路是培育稳定税源。2026年财政政策执行报告提出，有序推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，推进地方附加税立法。这不只是给地方多切一块蛋糕，更是在改变地方关注的东西。过去盼地价涨，往后要更关心本地消费、企业和人口活力。地方的眼睛从地转到人身上，经营城市才能变回服务城市。

土地财政留下的最大问题，是用一次性的钱养年年要花的钱。卖地一次收，城投提前花未来，可工资、养老、医疗和城市运转每年都要付。这个习惯不改，找到新工具也可能被当成第二块地，老问题只是换个样子回来。地方财政转型，就是从一次收取长期土地收益的房东，变成年年精打细算的管家。土地财政正在退潮，下一步的关键，是让地方既守住纪律，又有稳定财力和干事空间。拖得越久，要还的账越重。

卖地是加法，借钱是乘法，可日子是年年要过的；地方财政真正的转型，是从“卖一次地”转向“经营一座城”。